经济统计/美国经济普查及对我们的启示

经济统计相关知识 - 美国经济普查及对我们的启示


  2005年9月13日—10月4日,以北京市统计局副局长顾兖州为团长的北京经济普查培训团,就经济普查的有关问题赴美进行学习和考察。在美期间,培训团走访了美国商务部普查局、美国劳工部统计局、美国商务部经济分析局、伊利诺依州商务和经济发展部、北伊利诺依州规划委员会、商务部普查局芝加哥地区办公室、劳工部统计局中西部地区办公室、芝加哥市政府规划与经济发展部、芝加哥联邦储备银行、芝加哥大学商学院、伊利诺依大学经济学院,共11个政府部门和研究机构。通过学习交流和实地考察,我们对美国统计体制,经济普查的历史发展、基本做法和内容、数据发布和应用等有了较全面的了解,为我们今后研究和改进经济普查工作提供了借鉴。

  一、分散型的统计体制

  美国的统计体制是分散型的,政府的各个部门独立开展统计工作,彼此没有隶属关系,各部门的统计机构隶属于部门的领导,但独立行使统计职能。各州、县、市的政府统计机构与联邦统计机构没有隶属关系,地方政府的统计工作是自己的事情,但有关出生、死亡和新建筑物的统计由州政府向联邦政府提供,同时州政府是联邦统计数据的最大使用者,联邦政府要为地方政府提供所有的数据信息服务。

  美国联邦政府统计工作涉及的部门众多,是一个庞大的体系。在这个体系中劳工部统计局(Bureau of Labor Statistics,1884年成立,负责就业、物价、工资、生产率等方面的统计)、商务部普查局(Bureau of Census,1902年成立,负责人口普查、经济普查、政府机构普查等方面的工作)、商务部经济分析局(Bureau of Economic Analysis,1860年代成立,负责GDP核算)是三个最主要的部门。此外,农业部、教育部、能源部、卫生部、司法部、交通部、财政部、退伍军人服务部、环境保护部等70多个部门都负有相关的统计职责,其统计机构都是联邦统计体系的组成部分。为了保证这个分散而庞大体系的协调,在总统办公室下设的管理和预算办公室设有由总统任命的首席统计师职位,负责联邦政府各部门统计政策的协调和统计数据的审核。

  美国联邦统计部门在各级地方政府没有隶属机构,但确在各地设有自己的办事机构。如总部设在华盛顿的商务部普查局,在波士顿、纽约、费城、底特律、芝加哥、堪萨斯城、西雅图、卡罗来纳、亚特兰大、达拉斯、丹佛和洛山矶12个地区设置了办事处,负责辖区范围内普查工作。

  商务部普查局是一个庞大的机构,普查局现有员工8000名左右。其中总部雇员约4900名;分散在全国的12个地区办事处的雇员有3000多人。在普查年,还要再雇用数十万名临时工作人员。

  二、悠久的普查历史和逐步完善的普查立法

  美国经济普查的历史很悠久。最早的经济普查可追溯到1810年,当时的经济普查,只是在人口普查中增加了一些反映经济情况的指标,行业上只包括制造业。此后,随着制造业的发展,调查内容逐步增加,普查的行业分类也不断细化。1880年,根据国会通过的新法,普查由专业人士来进行,根据行业设计不同的调查问卷,并规定提供假数据要受到惩罚。此次普查问卷达到49种,涉及29个方面的问题,但普查工作仍然没有独立出来。

  1902年,国会通过法案,决定成立普查局,经济普查从人口普查中分离出来,每5年进行一次专门的经济普查,普查范围仅包括制造业;20世纪30年代的经济普查开始涉及到制造业以外的行业;到了40年代,经济普查工作有了一个跨时代的进步,首次制定了行业分类标准,同时国会通过了新的法案,决定经济普查5年一次,5年间通过行业调查进行动态观察; 50年代,关于普查的立法进一步完善,1954年的普查立法全面确立了经济普查的范围、人力、物力、财力等。因此,今天所讲的完整的普查立法就是1954年的立法。自此,美国经济普查的含盖范围、基本内容、经费预算、调查时间等均固定下来,并一直延续到今天。

  今天,每五年(逢尾数为“2”、“7”的年份)进行一次的美国经济普查是国民统计体系的重要基础,其调查范围涉及国民经济的各个领域,2002年的经济普查包括了2500万个经营单位和8.8万个政府部门(与私人企业不一样,政府部门的资料是完全透明的,所以在普查中单独进行调查),含盖了96%的美国经济总量(另外2%为农业,2%为相关数据推算),无数个公共和私人决策者认为,经济普查提供最好的经济数据,因为它比其它任何单一信息来源的数据更完整、更明确、更可靠、更实用。正如美国联邦储备委员会主席格林斯潘所说:美国的经济普查是了解美国经济必不可少的。因此,美国政府非常重视经济普查工作,商务部普查局更是把经济普查作为一项庞大的系统工程来做。

  三、基本的运作方式

  按照美国普查法的规定,经济普查每5年进行一次,但从每次普查的运作周期看,大约要用5年半左右的时间,其过程大致可分为普查策划、普查实施、普查数据的发布与应用三个阶段,普查经费根据工作计划按年度拨付,2002年经济普查的经费总额约为3亿美元,2007年开始的普查经费总预算为5亿美元。

  1、确定普查内容和进行有关普查的技术性准备工作是普查策划阶段的主要工作

  从美国的情况看,确定普查内容是一个需要周密考虑和慎重选择的工作过程。这个过程包括:

  了解需求。就是向政府相关机构及有关数据的社会用户了解他们希望通过普查得到什么样的数据或信息,特别是对于享有优先权的用户需求要给以高度的重视,满足享有优先权用户的需要。如对经济分析局用于建立国民帐户和GDP基本表或改进GDP测算等需要的数据,要作为最重要的考虑;对于联邦储备委员会、劳工统计局,以及要求监测外贸交易量的有关联邦机构等所要的数据,也同样要给予较高的优先权。

  鉴别需求。就是通过向其他联邦政府机构和有关私营、官方学术团体咨询,确定各种数据需求中究竟应不应该包含在普查问卷中。鉴别的内容包括:

  是否有相同或类似数据可以代用,既对能够利用其他联邦机构的统计项目、行政记录及贸易联合会或企业出版物等渠道获得数据的,一般在普查内容中是不予考虑,尽管这些数据在质量或范围上可能不很充分,但通过对这些数据的加工,还是可以满足用户需求的。

  是否尽可能利用公司记录,对能够从公司日常用于核算、税收或其他目的而保存的记录中提取的数据,一般不再纳入普查收集的范围。

  是否与行政记录含义相同,对拟普查内容进行定义时,要尽可能与行政记录具有相同的含义。      是否增加企业或单位上报普查数据的负担,要尽可能增加对行政记录的利用。对于非常小的企业,可通过随机抽样取得一些数据,或者由普查局从税务局和社会保险管理局采集的行政记录中取得。

  确认需求。就是根据需要与可能的原则,考虑普查经费与普查对象填报负担、普查投入产出效率等多方面因素,最终确定普查内容,取舍普查指标。由于普查费用与预算增幅的限制,有时不得不否决增加某些指标的要求,甚至放弃对以前已有普查数据继续收集的努力。

  需要指出的是,在确定普查内容的同时,还要完成一系列必要的技术性准备工作。如制定普查表,即在确定普查内容的基础上,普查局要完成对普查内容的文字表述、普查表式及指标和版面的综合修改。2002年经济普查,根据不同行业制作545种、4598页的普查表式。此外,准备普查对象名录库;评估以前普查的数据加工技术,寻求技术改进;对基层单位和企业普查表邮寄过程进行变革的途径;对普查质量进行分析和监测的步骤;增进数据的标准化、可比性和有用性;修订一系列所要用到的标准;对普查指标的解释;准备邮件标签、信封;对普查的每个基层单位分配地理位置码;开发和维护操作系统和辅助软件等等,都是普查策划阶段要完成的工作。

  2、开展普查宣传指导、发送和收集普查表、进行数据录入与处理是普查实施阶段的主要内容

  宣传指导。主要是由普查局通过发行宣传手册,宣传经济普查给国家、公司和个人所带来的好处,增强大家共同参与经济普查的意识。同时,对如何进行经济普查、法律对上报经济普查信息的要求和保密措施、普查的变化等情况进行介绍,并就有关问题进行解答。

  发送和收集普查表。2002年经济普查,普查局分别于2002年9月、2002年10月、2003年3月分三批寄出报表,共计476.9万份。报表邮寄的对象是有5个以上雇员的单位,而对一些很小的企业则抽样或相关行政记录推算。一般从报表上报日期开始,普查局的有关工作人员就要按照自己所负责的范围,对还未上报的单位通过电话、电子邮件、信件等形式每周催报一次。与此同时,专业人员要按照分工分别对上报的资料进行人工审核和计算机录入审核,打印错误清单、查询报表单位等,做好数据汇总前的所有准备工作。

  数据集中处理。美国普查数据是通过计算机网络或邮寄方式进行接收、录入和审核、修改之后,在国家数据处理中心集中处理,用缩微、扫描等技术整理数据,建立数据库和索引文件等,然后进行数据汇总、制表,并采用新的文档打印技术打印汇总结果,用“图片文本”格式传输、发送数据,并制成CD-ROM以方便用户使用。

  3、广泛服务、严格保密是美国普查数据发布与应用的原则

  美国在经济普查结果的公布和使用方面,即体现了服务的广泛性,也体现了保密的严格性。

  美国普查结果的发布既要满足联邦和州政府机构的需要,又要满足公众及私人部门用户的需要。近年来,经济普查结果的发布充分利用了现代信息技术,特别是网络技术的成果,使人们能以更快的速度在Internet获得更详细、更全面的普查结果。在资料便捷的同时,美国发布普查结果时力求其用途广泛:

  对于政府机构而言,主要作为经常性经济调查的基本框架;测算国民经济构成情况;监测经济政策和项目的执行效果;研究私人企业部门的生产、市场及管理;测算和追踪经济活动的变化,准备和评估新的法律;了解本地区的经济基础,做出吸引新的企业或保留现有公司的决策。

  对于企业和公众来说,主要用于企业、行业的销售额与普查总量进行对比,以制定计划和评价成果;使用普查数据布置广告,确定新仓库或办公地点的选址问题;使用普查数据了解某产品使用的行业分布情况,方便企业制定市场目标;将企业或公司经营利率与普查平均利率进行比较,寻求在竞争中取胜的环节。

  对于咨询和研究人员来说,使用普查数据可以分析行业结构和区域的变化;还可利用普查数据研究发现支柱企业的决定要素和发展趋势,并进行主要经济活动的测算。

  美国普查局在提供广泛的普查数据服务的同时,执行了一套非常严格的对企业数据的保密制度,任何人需要查询和使用政府公布之外的普查数据,特别是原始数据,都必须履行严格的审批手续,时间一般会在半年以上。即便是获准使用数据的人也必须在指定的地点进行工作和研究,不能复制和记录。

  四、美国经济普查对我们的启示

  尽管美国的国情和统计体系与我国有很大的差别,但通过学习和了解仍然感到美国的经济普查有许多值得我们学习和借鉴的地方。

  1、统筹统计改革、优化“普查”质量

  经济普查是一项庞大的统计系统工程,讨论经济普查,就必须思考我国、我市的统计工作背景、环境、基础、条件。立足目前现实,筹划统计改革,当统计改革这篇大文章做好的时候,包括经济普查在内的所有统计调查质量,也就提高了。如果不站在统计改革的高度思考普查活动,就不可能在统计观念、统计行为和统计规则等诸多方面与日益成熟和发展的市场经济运行规则(或者说市场经济国家通行的原则)相互吻合。我们应该借鉴国外经验,加快统计改革步伐,在这个前提下,优化经济普查活动质量。

  2、营造合作平台、实现信息互补

  在美国,统计工作头绪分散在相关政府部门,这和我国高度“整齐划一”的统计管理体制有着本质区别,但他们在部门合作,实现资源共享,信息互补方面,值得我们很好的借鉴。比如:在总统办公室设立了专门的协调机构和人员,协调统计标准、沟通共享统计资料,研究统计理论、方法和提高统计数字质量等问题。信息互补是他们“约定俗成”的机制。就北京市第一次经济普查情况看,部门协调合作与信息共享已取得良好开端,建议其运作方式逐步制度化、科学化,特别是整合相关部门的信息资源,由普查对象的线索信息,逐步延伸到推测经济活动成果的信息(如税务部门的企业纳税信息),甚至直接“嫁接”到普查数据成果当中,这样,不仅降低普查成本和工作强度,还可以提高信息使用质量。

  3、优化统计产品、实现“采供”互动

  所谓“采供”互动,就是采集信息的统计部门和提供信息的调查对象,形成良好配合的关系,这就需要两个方面的努力:

  第一、打破信息垄断。政府用纳税人的钱生产出来的信息和在政府行政管理过程中产生的信息,属于全体公民所有,是一种公共产品,除涉及国家安全和利益的信息外,政府有义务向全体公民提供。美国统计机构把政府总统与普通公民视为平等的统计服务对象,政府总统可以得到的统计数据其他公民也可以获得。这就为“采供”互动奠定了基础。

  第二、优化统计产品。既然统计产品是公共产品,那么,其产品的加工方向,服务角度也应该是多元化的,也就是说,当统计产品形成企业、个人和社会用户不可或缺的生存资源时,其调查对象的配合程度肯定不是目前的状态。“普查信息对我的需求有用、对我有好处”恰恰是美国公众对普查配合程度较高的主要动因。

  4、改进调查方式、提高调查效率

  从某种意义上说,调查质量高低,调查方式至关重要,通过对美国经济普查活动的考察,我们在以下方面大有研究空间:

  一是调查表、调查指标、还可以适当精简。政府部门站在不同的角度,会对统计信息有不同方面的需求,我们不可能通过普查达到“尽其所需”的效果。因此,经济普查表、普查指标,应本照实用、精简、易取、易供的原则来设计,同时,还应考虑不同规模标准,设计不同的普查指标。如果不同行业、不同规模、不同类型的企业都能在同一套普查表的界面上找到自己应填的信息项目,那就更好了。美国同行在这方面的作法,值得我们借鉴。

  二是适当使用抽样调查技术。经济普查尽管是“普查”,但目前的社会经济现状,已不可能达到调查对象无一“漏查”的结果,因此,对于达不到一定规模标准的小型企业和个体工商户来说,适当使用抽样调查技术(包括典型调查技术),是比较科学的。

  5、强化数据管理、规范披露方式

  这次赴美考察,其数据管理机制,给我们留下了深刻的印象,美国对统计原始普查数据用户(甚至接触原始数据的工作人员)的保密制度非常严格和苛刻,有时数据用户要对保密制度进行“宣誓承诺”后,才可以查阅,如研究部门使用数据只能在档案室摘录,而绝不允许复印,更不可能传真和网络传输。这就确保了调查对象信息不被外泄的权益。

  从另外一个角度看,我们在数据发布和披露的方式上,也需要向国际先进的做法借鉴。我们在统计数据的披露上,目前是“政府优先”甚至“政府唯一”原则,先内后外,先政府后社会。而美国的所有社会成员只能在新闻发布的同一时间得到相关数据信息。同一时间披露数据的制度,可以保证市场主体和公民平等的拥有信息,避免市场主体和公民由于获得政府信息不对称,而形成市场社会不均等。

  6、完善统计标准、改进工作手段

  统计标准作为统计语言,是进行国际统计交流与合作的基础,也是经济普查方案设计中不能回避的技术要素。目前各个统计领域均有国际上通行的统计标准,如联合国等国际组织制度和颁布的统计标准、北美统计标准和欧盟统计标准等。美国在经济普查中,就特别注意统计数据的标准化,可比性和有用性。我们在包括经济普查在内的统计活动,也应当尽可能采用国际统计标准。

  在完善统计标准的同时,我们还应改进工作手段,特别是推进统计信息化建设,真正实现数据采集和管理网络化,北京市在经济普查过程中,其企业“网上直报”措施提供了值得总结的宝贵经验,在这个基础上,逐步完善数据库建设,向新的文档打印、技术打印汇总手段迈进,用“图片文本”格式传输、发送数据。不仅提高工作效率和统计产品质量,还可提高用户对数据的使用兴趣和对经济普查的配合兴趣。


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